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城市研究 | 我国城市核心区普遍“饼”大人密 特大城市人口调控应重视周边

浏览量:18 次 发布时间:2018-12-23 08:54 编辑: 来源:

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特大城市应充分利用好中心城区的外围区域,鼓励区县差异发展和适度“极化”发展。

在快速城镇化的背景下,特大城市人口高速增长以及由此产生的交通拥挤、环境污染、过度集聚等问题,是近年来困扰城市管理者的难题,也是特大城市人口管理的主题。在强调以人为本,以人的城镇化为核心的《国家新型城镇化规划(2014?2020)》中,明确提出“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。作为国家重大发展战略的京津冀协同发展,核心也是通过有序疏解北京非首都功能,实现区域协调发展,调控北京市人口规模。

我国的特大城市人口调控到底怎么走,调哪儿,往哪儿调?国际一些大都市的人口发展经验有一定借鉴意义。

实际上,我国特大城市城区人口虽“挤”,但市域并不算“挤”。不同于国外城市是相对独立的城市地区,我国的城市既管理市区,又管理城市外围的农村地区。如果按照可比的口径,大致可将我国城市中心区往外的连片城市建成区,作为城市主城区。

按上述界定,北京、上海、东京、首尔、纽约五个城市主城区的面积都在600平方公里左右,其中北京五环内面积约661平方公里,上海中心城区面积约560平方公里,东京都23个区部面积621平方公里,首尔市总面积605平方公里,纽约(扣除远离主城的斯塔滕岛)面积635平方公里。在上述范围内,五个城市的人口密度分别约为1.58万人、1.59万人、1.44万人、1.67万人、1.24万人/平方公里。巴黎和伦敦城市核心区的范围则大致在300平方公里左右,人口密度分别约为1.3万人、1万人/平方公里。

相比国际城市,我国的北京、上海城市核心区“‘饼’大人密”——城市连片区面积大、人口密度高。

在市域范围上,上海市域面积6340平方公里,北京市域总面积1.68万平方公里,与韩国首尔都市圈的1.17万平方公里,日本东京都市圈1.36万平方公里相近。上海市域、北京市域、韩国首尔都市圈、日本东京都市圈人口密度分别为3800人/平方公里、1280人/平方公里、2162人/平方公里、2618人/平方公里。相较而言,上海市面积小、人口密度较高,但北京市域人口并不算密集。

韩国首尔都市圈、日本东京都市圈的面积都小于北京市域,总人口分别超过2500万和3500万,高于北京市的2150万。如何才能既让都市圈承载更多人口,又避免核心区过度拥挤?

具有相当人口规模的副中心城市和大量的中小城市是提升都市圈整体人口承载力、缓解中心城区人口压力的关键。

韩国首尔都市圈内,与首尔相距约50公里的仁川市是都市圈的副中心城市,人口约285万;首尔周边中小城市广布,这些小城市面积多数在100平方公里左右,功能完整,相对独立,其中人口超过100万的城市1个,人口超过50万的城市共有8个。东京都市圈内,与东京相距约30公里的横滨市是都市圈的副中心城市,人口约370万;东京都市圈内其他人口超过100万的城市有3个,超过50万的城市共有8个。

日韩首都市圈的副中心城市,人口规模都达到300万左右。功能完整的中小城市通过便捷的轨道交通线路与中心城市连接,能够有效分担核心城市的人口集聚和产业集聚的压力,提升了都市圈整体的人口和经济承载力。

从北京、上海两个特大城市情况看,上海市市域人口密度高。其中,浦东新区作为与核心区独立的区域,总人口约550万,类似大都市区的副中心城市。北京市城市核心区涉及6个区,外围区县有10个,外围各区县的城区集中的人口基本不足50万人,难以形成功能相对完整的城市。

总体来讲,我国特大城市的外围区县对核心区具有“双重依附”特征。

一是行政管理上的依附,上级城市政府是区县级政府的“家长”,赋予外围区县不同的功能定位,并给予相关的政策支持,区县发展在很大程度上依赖上级政府;为平衡区县发展,上级政府对各区县的支持通常要考虑“公平”。

二是经济活动上的依附,由于外围区县城市集中区人口规模不大,城市功能不够完整,在经济活动、就业等方面也依赖核心城区,例如,北京市主城区集中了70%以上的就业岗位,外围区县都在一定程度上成为城市核心区的外围“卧城”。

对我国特大城市“城市病”的担忧主要来自核心城区的人口集聚,但在人口调控方式上,往往形成“城市核心区有病,外围区一起吃药”的局面。例如,北京市提出到2020年,人口调控目标为2300万人,而从2014年起,北京市政府就与各区县签订了人口调控目标责任书,各区县不管离城市的远近,都要按指标对人口加以控制。

国外都市圈发展经验表明,中国宜大力培育周边中小城市,提升特大城市市域人口承载力。具体而言,特大城市宜充分利用好中心城区的外围区域,在现行的行政管理体制下,鼓励区县差异发展和适度“极化”发展。

在人口调控上,要区分核心城区和外围区域,控制中心城区人口增长;通过尝试“老人老办法、新人新办法”等公共服务提供模式,鼓励人口在外围区县城市区适度集中。

此外,要完善外围区县城市功能,构建合理的都市圈城镇体系,将吸引中心城区功能疏解、人口转移和形成新增人口的集聚点结合起来,提升区域整体人口承载能力。

摘自:《财经国家周刊》

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